洛阳市开展政府与社会资本合作ppp情况介绍2016.7.16

洛阳市开展政府与社会资本合作（）情况介绍目录一、概念理解认识（表述、含义、意义）二、工作开展情况和实际操作三、案例介绍洛阳市政道桥项目介绍四、体会与感想五、社会资本参与应关注的几点事项一、概念理解及认识（一）表述国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔〕号）。政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财[]号）。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[]号）。政府和社会资本合作（）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。从关键词角度看，以上定义虽然表述不同，但核心内容是基本一致的。（二）的含义政府（）指各级人民政府授权下的各级职能部门及相关事业单位。财函〔〕号文再次明确：国有企业或融资平台公司不可以作为政府方实施机构签署项目合同。社会资本（）（）发改委：符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合制企业或其他投资经营主体。（）财政部：指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。财函〔〕号文强调，未按国办发〔〕号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司，不可以作为项目的社会资本方。合作（伙伴关系）。（）长期合作。【按财政部相关文件规定，合作期限（含建设期）不低于年】（）利益共享，风险分担。（）增加供给，提高效率。（）平等协商，共同遵循。（三）的作用可以拓宽建设融资渠道，形成多元化，可持续的资投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间。加快转变政府职能，减少政府各职能部门职责不清，对微观事务过度参与。体现契约精神，合同办事，按法办事，约束各方都要诚信守信。完善财政投入和管理方式，发挥政府资绩效考评。增强社会资本综合能力，促使社会资本按市场需求运作，引导社会资本资源整合及优势的发挥，提高社会资本对所供给公共产品及服务的责任承担。二、洛阳项目工作开展及操作实施情况介绍(一)工作开展情况年月，洛阳被财政部确定为项目试点城市。截至目前，洛阳市共有个项目入选河南省财政厅项目库，总投资亿元，目前已落地个项目，总投资亿元。洛阳市共有个项目入选财政部第二批示范项目库，总投资亿元，目前已落地个项目，总投资亿元。洛阳市市政道桥工程项目，入选财政部七个范本编写案例。(二)实际操作程序情况按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财〔〕号），项目的实施程序包括个阶段、个步骤。操作指南根据财政部的指南，结合实际，概述以下实施程序步骤：项目发起选择。包括：政府发起、社会资本发起。一般情况下是由政府发起，政府发起一般是政府急需投资项目，项目涉及诸多行业和领域，项目内容要注意整体完整性，避免按行政职责隶属关系设计“项目”。按方式做好项目基础资料准备。包括：项目可研、立项审批、环评、规划、土地、建设许可等前期基础文件、批件。界定项目的投资规模、范围、边界、内容、投资费用概算、项目可经营收益来源分析。测算项目投资费用的补偿机制。即：根据项目自身特点，制定项目补偿办法，可采用相结合的政府付费、经营性收益、使用者付费、政府缺口补贴等形式。编制项目实施预方案，报政府审批。向政府提出的项目实施（预）方案，主要包括：()明确提出成立组织机构：项目领导决策机构（政府）、项目配合推进督促机构（财政）、项目实施机构（项目主管行政部门）。()拟实施的项目名称、内容、范围边界、投资规模等项目基本情况。()提出项目拟采取的运作方式、交易结构（投融资结构、回报机制、相关配套安排）的确定和项目合作年限设计、政府回购、移交方式等。()明确各相关职能部门的配合和职责，特别明确项目实施机构。（包括发改、财政、住建、规划、土地、环保、文物及各县区级政府）()明确政府付费机制方式（政府付费、使用者付费、项目缺口补助）。()明确对项目实施模式运作的政府与社会资本双方应承担的责任义务及特殊事项划分，如财政投资体制、征地拆迁等如何解决。()对拟选定社会资本的基本要求和项目公司股权架构设置。(例如:洛阳古城路快速改扩建工程的预实施方案)实施机构组织招聘咨询机构。组织对潜在社会资本的市场测试。在咨询机构帮助下，编制并组织对项目进行物有所值和财政承受能力论证，项目实施方案评审，报财政部门审批。对审批项目结构投资费用进行预算编制，作为项目采购内容和依据。对项目进行政府采购（招标）程序报批，编制项目（招标）采购文件、项目合同、增资扩投协议等并进行公告。进行项目采购（招标）社会资本，拟定中标人。根据采购（招标）文件、实施方案、实施合同条款与拟定中标人谈判。实施机构与社会资本（中标人）签订合同及其他相关法律文件。三、案例介绍洛阳市政道桥项目介绍年月日，市政府常务会议决定“新街跨洛河大桥、九都路东段和滨河南路作为示范项目先行先试，为以后更多项目采用运作模式提供借鉴”。洛阳市政道桥项目概况该项目由三个子项目打包而成，总投资亿元。洛阳市财政局为牵头单位，负责洛阳道桥项目的管理、督导和综合协调。洛阳市人民政府授权洛阳市住建委作为项目的实施机构。项目区位图新街跨洛河大桥建设工程工程北起九都路东段，跨越滨河北路、洛河，南与滨河南路衔接，主要包括北岸接线、北引桥、地面辅道、跨洛河景观主桥（九跨连拱桥），以及南岸滨河南路接线。工程主线为城市主干路，双向六车道布置，布设人非车道，桥宽，总长度。九都路东段建设工程九都路东段（启明南路～安居路）长米，规划为城市主干道，分为九都路东段（启明南路～李城路）及九都路东段（李城路～安居路）两部分；李城路（中州东路～九都路）长米，红线宽米，规划为城市主干道，道路主线为双向六车道，两侧设置辅道。滨河南路建设工程位于洛阳新区洛河南岸，西起王城大道，东至新街桥，全长米，红线宽米，为城市主干道。沿线涉及公里现状公路（老洛宜公路）改造及公里道路新建，以及王城桥连接匝道、跨西干渠桥梁、下穿牡丹桥隧道建设。（一）项目识别、项目发起年月日，市政府常务会议通过《关于新街跨洛河桥及其它道路项目等运用模式运作方式的报告》，研究决定：新街跨洛河桥、九都路东段和滨河南路作为示范项目先行先试，为以后更多项目采用该运作模式提供借鉴，同时明确市财政局为综合协调机构，市住建委为项目实施机构。、聘请中介机构通过政府采购确定了项目咨询服务机构、并签署了咨询服务合同《洛阳市市政道桥工程模式实施咨询服务合同》。咨询机构的服务内容主要包括：编制物有所值评价和财政承受能力论证报告、实施方案，进行项目财务测算与分析协助编制项目采购文件参与采购过程起草项目合同，参与合同谈判、协助完成项目合同签署等。《洛阳市市政道桥工程项目政府和社会资本合作（）模式物有所值评价和财政承受能力论证实施报告》批复文件《洛阳市财政局关于洛阳市住房和城乡建设委员会市政道桥工程采用模式的批复》（洛阳市财政局文件洛财办（）号）、物有所值评价和财政承受能力论证（二）项目准备为推动工作的顺利开展和规范运作，洛阳市政府成立了由常务副市长尚朝阳任组长、副市长张世敏任常务副组长，市住建委、城管局、财政局、发改委、法制局、规划局、国土局等相关单位为成员单位的政府和社会资本合作（）工作领导小组。––《洛阳市人民政府关于成立洛阳市政府和社会资本合作（）工作领导小组》（洛政办（）号）、建立项目决策机制、明确各部门职责分工市财政局：作为项目牵头单位，负责项目的管理、督导和综合协调；市住建委：作为项目实施机构，统筹协调洛阳市市政道桥工程建设、运营与移交工作。具体负责社会资本方的选择，制定社会资本方准入条件和标准；办理项目的立项、可研、环评、土地等项目前期手续；经过市政府授权，与项目公司签订《项目合同》；在特许经营期内，对项目公司的建设、运营和维护进行监管等。市发改委：负责项目立项、投资方式、可研等相关前期手续办理批复。其它部门：园林局、交通管理部门等相关单位根据领导小组安排，做好相关工作。、项目实施方案编制与审核《洛阳市市政道桥工程项目政府和社会资本合作（）模式实施方案》编制完成后，洛阳市住建委向洛阳市政府上报了《关于洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作模式情况的报告》，对项目实施方案向市政府做了详细汇报，市政府签批同意。整个采购过程，包括出具评审报告、采购结果确认性谈判及签署备忘录、预中标社会资本公示、中标社会资本公示、发出中标通知书等，严格按照财政部年月日发布的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔〕号）执行。（三）项目采购、资格预审总体思路资格预审条件设置较为宽松，而正式采购文件评审指标设置比较严格。主要考虑资格预审时可以邀请更多的社会资本参与，获得充分竞争，从而在后续的正式采购中选择出最佳的社会资本。资格预审公告于月日公开发布《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式资格预审公告》及《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式资格预审文件（招标编号：洛公交易采购[]号）》资格预审评审于年月日进行了资格预审，家社会资本参与，经过评审，家通过了资格预审。资格预审结果公告于评审当天公开发布了《洛阳市住房和城乡建设委员会洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式资格预审结果公告》、采购文件编制总体思路采购文件条款的设置既要考虑市政府的利益，同时又要兼顾社会资本的利益，使得社会资本有利可图，但又不能产生暴利，要在二者之间寻求利益平衡点。过程采购不同与一般的项目采购，该项目涉及到园林局、交警管理部门、路灯管理处、设施监管处等多个政府职能部门，需要解决的问题很多。市政道桥项目招标文件先后经过次修改，才定稿上报市政府审批。发布采购文件于月日向通过资格预审的家社会资本发布了《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式采购文件，采购编号：洛公交易采购【】号》（第一部分投标人须知，第二部分项目合同）采购方式公开招标根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》和有关法律法规的相关规定，如果中标人具备相应的工程（如道路、桥梁、绿化、路灯、交通管理设施等）施工资质和施工能力，在项目公司设立后，可由项目公司直接委托中标人承担施工承包并签署施工承包合同；若中标人不具备相应资质和施工能力，则在项目公司设立之后，由项目公司依照相关法律规定进行工程招标。合法避免二次招标，减少人力、物力、财力和时间的浪费。社会资本可合法享有投资和建设两个方面的收益，使得收益最大化；充分调动社会资本的积极性，鼓励社会资本创新采购文件中明确市政府授予的特许经营权还包括下述权益：广告经营：经相关部门批准的灯箱广告、商业橱窗、公交站台和地下人行通道广告框、十字路口显示屏等广告资源；停车场经营：按规划建设或改造停车场，实行有偿使用；报刊亭经营：按规划统一招商、统一管理，有偿使用；其他由社会资本提出，市政府同意的可经营性资源。对于上述可经营性收入，采购文件中要求，社会资本方在投标报价时应给予政府一定的分成，分成比例由社会资本方自主报价，但政府分成比例越高，评分时会获得更高的分值。以此调动社会资本方经营的积极性，同时市政府还可以获得一定的收益，用以抵扣项目可用性付费。项目合作期限设置财政部年月日印发的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财〔〕号）中明确：项目合作期限的确定应综合考虑的个因素，其中个因素为“项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点”。按照设计规范，市政道路的设计使用寿命为年。考虑到道路的全寿命周期，项目运营期年，建设期年，合作期限共年。经市财政局测算在不考虑运营维护费调价的基础上，政府购买服务费（可用性付费绩效运营维护费）共计亿元。可用性付费总额为万元。其中：建安成本新街跨洛河桥、九都路东延线、滨河南路项建设工程经市财政评审中心评审后，共计万元。财务成本共计万元。绩效运营维护费按照洛阳市现行相关标准计算每年度运营维护费为万元。财务测算报价方式设置通过财务测算，可用性付费总额控制价设置为亿元，考虑到年运营期内每年政府支付的购买服务费的可承受能力，每年的政府付费比例控制为%～%之间。社会资本方报价时，在可用性付费总额不超过亿元的情况下，每年的可用性付费额自助报价，不做调整。充分给于社会资本报价空间。社会资本可以依据自身的财务状况设置最合理的年度可用性付费额。市财政每年度依据报价额支付可用性付费，清晰明了，便于安排财政预算。评审报告项目于月日进行了采购评审。《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式评审报告》采购结果确认性谈判于月日进行了确认谈判。《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式公开招标采购结果确认谈判备忘录》预中标社会资本公示于月日进行了公示。《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式预中标社会资本公示》中标社会资本公告《洛阳市市政道桥工程项目政府与社会资本合作（）模式中标结果公告》，并发出中标通知书。合同谈判及签署中标通知书发出之后，政府及时与中标单位进行了《项目合同》的谈判，并经市政府法制办审核确认。年月日，经市政府审批和授权，市住建委直接与洛阳市政集团设立的项目公司洛阳市政道桥工程项目有限公司（以下简称“项目公司”）签署了《项目合同》。（四）项目执行设立项目公司项目公司于年月日成立，注册资亿元，由中标社会资本（洛阳市政建设集团有限公司）独资设立。融资管理洛阳道桥项目资来源为项目公司注册资本和融机构贷款。绩效监测与支付在招标文件及项目合同中约定绩效考核标准与付费。中期评估（五）项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价以上内容均在招标文件及项目合同中进行约定。（六）洛阳市政道桥项目问题的处理与解决政府与社会资本的责任（主要是由最适合承担的一方进行承担，如前期手续办理、征地拆迁等工作由政府方承担，投资、建设、运营管理等工作由社会资本方承担）选择社会资本融资方案的设置对社会资本股权设计、利益获取的考虑各职能部门的配合及职责定位项目前期手续办理政府目前以上项工程分别按照基本建设程序，完成了项目立项、可研、初设、规划、环评等前期报批手续。征地拆迁征地拆迁按照洛阳市人民政府《关于进一步完善市县两级分税制财政管理体制的通知》（洛政〔〕号）规定，由项目所在区政府负责实施，并承担相应费用。政府付费方式：本项目属于不具有向最终用户收费的市政道路和桥梁，采用“政府付费”的付费机制，政府向社会资本方购买桥梁和市政道路的公共服务。按照“可用性和绩效付费”模式，即政府向项目公司支付项目可用性和为保持项目可用性而需的运营维护服务。本项目的购买服务费（可用性付费和运营维护绩效服务费）由市财政局纳入中长期财政预算（跨年度预算）。项目运作方式建设运营维护移交（）。年限设定问题项目建设期为年，运营期为年。主要是考虑道路正常使用年限为年。项目公司的设置社会资本方在中标后，依据相关法律法规组建项目公司，由项目公司全过程负责投融资、建设、运营维护管理和资产管理，自主经营、自负盈亏。付费内容测算选择社会资本从法人资格与资质、财务状况、投融资能力、商业信誉、业绩要求、运营管理要求等六个方面对申请人作出了具体要求。总共有家社会资本参与，经过依法组建的洛阳道桥项目资格预审评审委员会评审，家社会资本通过了资格预审。融资方案的设置为控制项目融资风险，降低项目投资成本，资本比例预设约为项目总投资的%，额亿元，剩余资通过融机构融资筹集。年月日，洛阳市与河南省豫资城乡投资发展有限公司共同设立了洛阳市河洛新业投资发展有限公司。该公司定位于洛阳市入选河南省推介库和财政部示范库的项目，发挥财政资引导、增信和杠杆作用，对符合条件的项目进行资支持。经过筛选和评审，洛阳市河洛新业投资发展有限公司对洛阳道桥项目进行债权投资支持，额为人民币亿元，投资期限为年。该笔资已经于年月日全部到位。项目公司目前正与多家融机构商谈融资，基本融资思路已经确定，即：股权加债权的融资模式。该种融资方式也得到了市政府的认可。四、体会与感想（一）各部门必须协同工作要按照项目特点，发挥政府各部门的职能，形成积极工作的团队，各单位要相互补台，而不能推诿指责。（二）项目选择要考虑可操作性和可控性选择政府性投资项目时，只有符合具备运用模式条件的项目，才能按照模式实施，对不具备条件，边界范围条件不清楚、不可控制的项目则不应牵强按模式实施。（三）项目实施机构事先要制定操作方案一个项目按运作需要一定的程序和时间。如果事先未制定操作方案，就可能会造成为了达到政府让项目早开工实施的要求，不顾项目的操作程序，按旧的行政管理方式进行；或者简化程序，致使程序不能规范执行。每一个项目的运作，要预先进行实施方案预设计，把项目的性质、运作方式、存在的难点、交易结构、政府财政体制、项目生命周期、政府与社会资本的职责及风险分配等规定下来，让各部门参与评判，报请政府审定，以便项目后续运作方案制定有一定的依据把控，也是把更加社会化、大众化。（四）政府职能的转变，为创造条件政府各职能部门在与社会资本合作过程中，做应该做的事，尽应该尽的职责，不能仍抱着惯性思维，越权越位。更不可一推了之，从一个极端走向另一个极端，让社会资本大包大揽。政府要建立稳定的长期的项目管理机构，避免分散各行业的工作不统筹考虑，更主要是避免政府在以后运营阶段疏于管理，或随着时间的推移，当事人员调离，出现管理缺位。关于工作的职能分工应有所明确，从制度上、法律上让各部门都参与进来，不能站门外只看不干挑毛病，避免给工作只添堵不添力。（五）项目运作要厘清范围边界，明确概算投资对项目的范围边界、投资额度划定等计算不清，容易造成政府付费和社会资本经营收益无法界定清楚。在项目运作中，应明确拟实施的项目投资概算，对项目范围边界进行核定，避免政府与社会资本在项目运行过程中出现相互争执不清。（六）加强项目后期运营管理和绩效考核随着工作的时间推进，后期项目运营管理的问题如不及早制定解决预方案，后期运行过程中矛盾会逐渐显现，给政府、社会资本都会带来问题，影响双方合作的效果。建议在项目采购过程中或者合同谈判过程中，即对项目后期运营管理工作标准、绩效考核标准进行明确，特别注意绩效考核结果与政府付费挂钩。（七）社会资本的选择问题社会资本参与项目合作，目前仍存在热衷通过行政关系指定先拿项目，通过投资建设、短期内收回投资和收益，对运营、经营、维护等阶段没有足够的考虑和投入的情况。对社会资本的采购选择应该引导倾向私有资本的进入，而不是排斥，让有能力的有承担社会责任的社会资本进入，为培育社会资本发展起到机遇均等的作用。（八）关于项目运作中的融资问题关于项目的融资问题，例如融资方案设计、具体操作程序等方面，要注意邀请融部门参与，并听取他们的意见，为后期融机构参与奠定基础。五、社会资本参与应关注的几点事项（一）对项目的了解：谁发起的、交易方式、运作模式、投资及运营时间、年限等。（二）对责任分担问题：明确哪些是政府的，哪些是企业的。（三）项目分界范围是否清晰：项目概算、投资内容范围、项目盈利点是什么。（四）政府付费方式。（五）发布政府采购文件的解读，明确文件要求。（六）项目的基本手续是否完善，谁来办理。（七）对市场测试各方面的反映。（八）社会资本（投资建设单位）构成。（九）融部门支持态度条件。（十）政府对项目实施的协调能力和责任及政府诚信度。（十一）制定好应标投标方案和中标后的准备工作。（十二）对合同的审核和谈判。汇报完毕谢谢!